Expulsion d'un logement de fonction pour cause de matchs de rugby !

AJDA 2013 p. 175 Jean-Christophe LAPOUBLE, Maître de conférences, Institut d'études politiques de Bordeaux L'expulsion d'un fonctionnaire de son logement de fonction est assez peu fréquente, mais l'expulsion d'un fonctionnaire à la demande d'un tiers est sans conteste une procédure exceptionnelle. C'est pourtant ce qui est arrivé à un fonctionnaire municipal, gardien d'un stade dont la gestion avait été confiée par un bail emphytéotique administratif à un club de rugby professionnel. L'expulsion d'un fonctionnaire de son logement de fonction repose sur le référé « mesures utiles » tel qu'il est prévu par l'article L. 521-3 du code de justice administrative en vertu duquel : « En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative ». Dans cette affaire (1), le logement occupé par le gardien constituait un accessoire du domaine public dans la mesure où il était situé dans un ensemble d'installations sportives comprenant un stade (CE 11 mars 1987, Nivose, req. n° 73938, Lebon 91 ) et relevait du régime de la concession de logement par nécessité absolue de service au sens de l' article R. 2124-65 du code général de la propriété des personnes publiques ainsi rédigé : « Une concession de logement peut être accordée par nécessité absolue de service lorsque l'agent ne peut accomplir normalement son service, notamment pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité, sans être logé sur son lieu de travail ou à proximité immédiate ». L'originalité de cette affaire repose sur le fait que l'occupant du logement aurait dû avoir quitté les lieux lorsque le bail emphytéotique administratif a été conclu avec le club de rugby mais un dysfonctionnement administratif avait créé une situation complexe. L'expulsion de l'occupant sans titre est alors devenue juridiquement plus difficile dans la mesure où la question de la compétence de la personne (le bailleur ou le preneur) pouvant demander l'expulsion était posée. De plus, le délai écoulé entre-temps pouvait faire douter que l'urgence nécessaire pour justifier l'expulsion existait encore à la date de la requête. I - Des faits qui dénotent un dysfonctionnement administratif Les faits sont les suivants : le 23 juin 2011, la ville de Lyon a conclu devant notaire avec la société « Lyon olympique universitaire rugby » (dénommée LOU rugby) un contrat de bail emphytéotique administratif d'une durée de 18 ans pour un terrain comportant des installations sportives afin d'en construire de nouvelles, dont un stade et des espaces de réception. En conséquence, la ville de Lyon a abrogé par un arrêté municipal du 27 juin 2011 (notifié le 29 juin 2011) la concession de logement qu'elle avait accordé au gardien par un arrêté du 12 juin 1995. La prise d'effet initiale de cet arrêté était le 1er juillet 2011. Il est vrai que le gardien avait préalablement été informé par courrier du 15 avril 2011 de l'obligation de quitter les lieux au 1er juillet 2012 mais l'arrêté municipal, avait tardé à être pris. Aussi, afin de permettre au gardien, compte tenu de la brutalité de la décision, de se reloger dans de meilleures conditions, l'obligation de quitter les lieux avait été reportée au 1er septembre 2012 par un arrêté en date du 21 septembre 2011 ! Il convient de relever qu'en l'espèce la ville de Lyon a fait preuve d'une certaine légèreté car il aurait été préférable pour tous que l'arrêté portant fin de concession de logement et son exécution soient effectifs avant la signature du bail emphytéotique administratif (BEA). Or le bail comportait une mention selon laquelle « il n'existait de son chef (la ville de Lyon) aucun obstacle d'ordre légal, contractuel ou judiciaire à la conclusion du présent bail [...] », affirmation pour le moins osée dans la mesure où, à la date de la signature du bail, le gardien du stade occupait son logement en toute régularité. Toutefois, dans son ordonnance, le juge considère que le départ du logement devait prendre effet dès le 1er juillet 2011 dans la mesure où le gardien avait été muté. Pourtant, l'agent s'est maintenu dans les lieux, malgré un nouveau courrier du maire en date du 8 novembre 2011. Au début de l'été 2012, l'agent occupait toujours son appartement sans que la ville de Lyon ait pris d'autres mesures. Le club preneur se trouvait dans la situation de devoir démolir le logement de fonction afin de réaliser les derniers aménagements en vue de la reprise de la saison sportive, les 25 et 26 août 2012. Il était donc extrêmement important pour le club preneur, de pouvoir disposer du logement du gardien, afin de le démolir et d'y construire les équipements nécessaires aux activités d'intérêt général pour lesquelles il lui avait été consenti un BEA. Toutefois, la procédure fondée sur l'article L. 521-3 du code de justice administrative n'était pas sans soulever deux difficultés. En effet, la ville de Lyon avait laissé le gardien dans les locaux sans entreprendre aucune action, et se posait alors la question de la personne compétente pour demander l'expulsion au juge administratif des référés. Ensuite, en raison du laissez-faire de la ville de Lyon, le caractère urgent de la démarche n'allait pas nécessairement être retenu par le juge des référés. II - Le preneur du BEA est compétent pour demander l'expulsion Il convient de noter le caractère très particulier de l'affaire dans la mesure où un fonctionnaire se trouve expulsé de son logement de fonction à la demande d'un tiers et du fait des tergiversations de la ville qui l'emploie. Le requérant avait fort prudemment pris le soin de diriger sa requête aussi bien contre le fonctionnaire devenu occupant sans titre que contre la ville de Lyon qui n'avait pas cru bon vérifier avant la conclusion du BEA si les installations étaient effectivement libres de tout occupant. Ainsi, à supposer que le juge des référés considère qu'une personne privée ne peut pas demander l'expulsion d'un fonctionnaire du domaine public, la ville de Lyon aurait dû, de manière subsidiaire mais certaine, solliciter elle-même l'expulsion sur la base de la même procédure. La question de la compétence du juge pour procéder à l'expulsion aurait pu se poser dans la mesure où, dans la procédure, le demandeur était une personne morale de droit privé, à savoir un club de rugby professionnel constitué sous la forme d'une société sportive anonyme professionnelle. A première vue, il aurait pu être tentant de saisir le juge d'instance, juge naturel en matière d'expulsion. Une telle analyse aurait été contraire à l'esprit de l'article L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales qui précise à propos des BEA en son 4° que « les litiges relatifs à ces baux sont de la compétence des tribunaux administratifs ». Certes, dans l'affaire en question, le litige ne portait pas sur le bail lui-même, toutefois, si le maintien sur les lieux du gardien du stade s'était poursuivi, cela aurait conduit à une action en responsabilité contre la ville de Lyon de la part du preneur. Il était donc logique de considérer que la compétence soit administrative. Pour le Tribunal des conflits, « les litiges nés de l'occupation sans titre du domaine public, que celle-ci résulte de l'absence de tout titre d'occupation ou de l'expiration pour quelque cause que ce soit du titre précédemment détenu » relèvent de la juridiction administrative (T. confl. 24 sept. 2001, Société BE Diffusion c/ RATP, req. n° 3221, D. 2002. 40 ; CJEG 2002. 217, comm. P. Yolka). De surcroît, la jurisprudence du Conseil d'Etat a admis que le juge administratif est compétent pour statuer sur les décisions relatives aux concessions de logement comme le recours intenté contre un ordre d'évacuer un logement (CE 15 nov. 1952, Venant-Valéry, Lebon 512) ou la demande d'expulsion formulée par l'administration (CE 11 janv. 1991, Caron, req. n° 119209) en raison de l'urgence. Même si dans ces affaires le juge était toujours saisi contre l'administration ou par elle, mais non pas par une tierce personne. Si le BEA constitue un aménagement important des droits du régime de la domanialité publique, les textes, et notamment les articles L. 1311-2 et L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales, ne donnent aucune indication sur un tel problème. Dans un arrêt du 27 octobre 2004 (Civ. 3e, 27 oct. 2004, n° 02-21.314, publié au bulletin, AJDI 2005. 223 , obs. S. Prigent , mais qui ne concernait pas un bien relevant du domaine public), la Cour de cassation a considéré, de manière implicite mais certaine, que le preneur d'un bail emphytéotique régi par le code rural pouvait solliciter une expulsion. L'ordonnance rendue à Lyon semble faire sienne cette analyse dans la mesure où il est vrai que le BEA confère bien un droit réel au preneur. III - Les conditions exigées pour justifier l'expulsion D'une manière générale, le juge des référés saisi au titre de l'article L. 521-3 du code de justice administrative doit vérifier l'existence de deux conditions cumulatives. La première relève du texte lui-même, il s'agit de l'urgence à prendre une mesure. La seconde est issue de la jurisprudence et porte sur l'absence de contestation sérieuse. Avant de revenir sur ces deux conditions, il convient de se pencher sur la procédure elle-même qui, du fait de la nature de la mesure demandée au juge, à savoir l'expulsion d'un logement, avait une incidence sur la tenue de l'audience. En effet, la procédure du référé « mesures utiles » présente la particularité de ne pas nécessiter la tenue d'une audience publique. Il est vrai que s'il ne s'agit que de désigner un expert pour établir un constat en urgence, l'audience publique ne se justifie pas dans la mesure où les effets de la décision sont limités (CE 18 juill. 2006, Mme Elissondo Labat, req. n° 283474, Lebon 369 ; AJDA 2006. 1839 , chron. C. Landais et F. Lenica ; RFDA 2007. 314, concl. D. Chauvaux ). Il n'en est évidemment pas de même quand il s'agit de procéder à l'expulsion d'un fonctionnaire occupant un logement de fonction. Le Conseil d'Etat a rappelé cette obligation jurisprudentielle dans un considérant de principe dans l'arrêt Wuister (CE 24 nov. 2006, Wuister, req. n° 291294, Lebon 494 ; AJDA 2006. 2310 ; D. 2007. 154 ; JCP Adm. 2007. 2022, note P. Yolka) : « lorsque le juge des référés statue, sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative qui instaure une procédure de référé pour laquelle la tenue d'une audience publique n'est pas prévue par les dispositions de l'article L. 522-1 du même code, sur une demande d'expulsion d'un occupant du domaine public, il doit, eu égard au caractère quasi irréversible de la mesure qu'il peut être conduit à prendre, aux effets de celle-ci sur la situation des personnes concernées et dès lors qu'il se prononce en dernier ressort, mettre lespartiese à même de présenter, au cours d'une audience publique, des observations orales à l'appui de leurs observations écrites ». En l'espèce, la décision a bien été prise à la suite à une audience publique. S'agissant de l'urgence, J. Piasecki, estime que : « le juge doit donc faire la différence entre le litige qui appelle une réponse rapide, "urgente" et celui qui peut attendre une solution prononcée par le juge du fond » (L'office du juge administratif des référés : entre mutations et continuité jurisprudentielle, Thèse pour le doctorat en droit public soutenue le 13 déc. 2008, université du Sud-Toulon Var, p. 162). La condition d'urgence, dans le cas particulier d'une demande d'expulsion, est appréciée de manière inversée par rapport à une situation où il est demandé la seule désignation d'un expert ou tout autre mesure sans effet immédiat sur le litige en cours ou à venir. En effet, la désignation d'un expert n'a pas d'effet immédiat sur le fond de l'affaire, il s'agit d'un effet éventuel qui pourra être pris en compte dans le cadre d'une instance ultérieure. Au contraire, quand il est question d'expulsion, a fortiori d'un logement, il appartient à l'administration d'apporter la preuve de l'existence d'un intérêt général impératif susceptible de contrebalancer l'intérêt particulier du fonctionnaire à se maintenir sur place. En l'espèce, l'urgence résidait dans le fait que la prochaine compétition sportive devait se dérouler le 25 août 2012 alors que l'audience s'est tenue le 9 août ! L'urgence semblait acquise mais deux éléments auraient pu donner un éclairage différent. En premier lieu, la requête n'a été déposée que le 13 juillet 2012 devant le juge des référés alors même que l'occupant aurait dû quitter son logement au 1er septembre 2011. Or, le Conseil d'Etat admet que le retard à saisir le juge du seul fait du requérant peut conduire à ce que l'urgence ne soit pas reconnue (CE, ord., 28 mars 2008, Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoirec/Mme Kadri, req. n° 314368, Lebon ; AJDA 2008. 729 ). A la décharge du club requérant, il faut remarquer que des assurances avaient été données par la ville qui avait assuré que l'occupant sans titre partirait de lui-même avant les travaux. Cet élément a certainement pesé dans la décision prise. La proximité de la reprise du championnat Pro D2 de la Ligue nationale de rugby a finalement suffi au juge pour caractériser l'urgence, sachant toutefois que la plupart des autres aménagements avaient déjà été réalisés sur le site. Dans son ordonnance, le juge relève d'ailleurs « l'imminence du début de la saison sportive à la fin de l'été ». Quant à l'absence de contestation sérieuse, les divers documents produits prouvaient que l'occupant ne venait pas de découvrir qu'il était un occupant sans titre... mais qu'il contestait plutôt les conditions de son relogement. Une telle affaire montre, si besoin était, le caractère facilement révocable de la concession de logement pour nécessité de service. Si le service est modifié, il sera mis fin à la concession de logement. En ces périodes de pénurie de logements, il convient donc de rappeler aux fonctionnaires logés par leur administration que le droit qui régit une telle occupation est bien moins protecteur que les textes qui régissent les baux privés. Mots clés : DOMAINE * Autorisation d'occupation * Logement de fonction * Expulsion PROCEDURE CONTENTIEUSE * Procédure d'urgence * Référé * Expulsion * Domaine public * Procédure d'urgence * Urgence (1) L'auteur tient à remercier Maître Philippe Veber, avocat à Lyon, pour lui avoir communiqué le jugement.